Проектом пропонуються зміни до Основного Закону України лише в частині, що стосується організації влади і місцевого самоврядування, повноважень органів та посадових осіб, які їх здійснюють.

В ситуації, яка склалася в даний час в Україні, з таким підходом можна погодитись.

І

Питанням реформування організації влади, її збалансованості і децентралізації П.О. Порошенко приділив велику увагу в ході виборчої кампанії, при вступі на посаду президента і приділяє зараз, називаючи пропозиції щодо внесення змін до Конституції важливою складовою частиною висунутого ним плану мирного врегулювання ситуації в країні.

Своїм, як глави держави, першочерговим завданням він назвав в інаугураційній промові відновлення системи ефективного державного управління, невідкладне створення дієздатної виконавчої влади, перетворення Кабінету Міністрів України на команду професіоналів, а не “політичних офіціантів”, створення прозорої, ефективної і відповідальної системи державного управління, здатної працювати з президентом в синхронному режимі.

Важливу роль у реформуванні системи державного управління, за його словами, повинен відігравати парламент як місце для дискусій, для сильної опозиції, що має контролювати дії Уряду і президента. Але в першу чергу – це місце для сильної і стабільної парламентської більшості.

Конкретніше позиція з цих питань була викладена у передвиборній програмі. Наголошуючи на тому, що країні потрібна низка змін у політичній системі, П.О.Порошенко обіцяв, що стане гарантом збереження щойно відновленої парламентсько-президентської форми правління, за якої Уряд формується «коаліцією фракцій» та депутатів, що він не претендуватиме на повноваження більші, ніж ті, на які обирався. Має відбутися децентралізація влади. Громади на місцях отримають більше прав і грошей на реалізацію своїх повноважень. Виконавча влада в областях належатиме не призначеним центром “губернаторам”, а виконкомам, сформованим обласними радами, обраними людьми. При обов’язковому збереженні і зміцненні єдиного гуманітарного простору, в мовно-культурній сфері, в освіті, в політиці історичної пам’яті обов’язково враховуватиметься специфіка кожного регіону. Але Україна залишиться при цьому унітарною, соборною державою. Міські голови повинні обиратися в два тури.

У якості першочергового для розгляду Верховною Радою П.О. Порошенко обіцяв внести законопроект про парламентську опозицію.

ІІ

Декларовані положення частково знайшли відображення в проекті Закону про внесення змін до Конституції України.

В разі прийняття Закону в запропонованій президентом редакції в Україні формально буде збережено режим парламентсько-президентської республіки. Уряд формуватиметься за пропозиціями парламентської коаліції, яка вона вноситиме кандидатури: відносно прем’єр-міністра – президентові, стосовно членів Уряду – прем’єр-міністру. Кандидатури на призначення Верховною Радою на всі міністерські посади подаватиме прем’єр-міністр. При цьому пропозиції на посади міністрів оборони та закордонних справ мають бути узгоджені прем’єр-міністром з президентом, на якого Основним Законом покладена відповідальність за ці сфери державної діяльності.

Це правильно. За діючою нині Конституцією кандидатури на посади міністрів оборони і закордонних справ вносить президент, на всі інші – прем’єр-міністр, що викликало обгрунтовану критику багатьох політиків, вчених-правників в країні, а також з боку Венеціанської комісії.

Як і тепер Генеральний прокурор України призначатиметься президентом за згодою Верховної Ради, але для звільнення його з посади згоди Верховної Ради не буде потрібно. Це ж стосується призначення та звільнення голови Служби безпеки України.

Враховуючи важливість функцій, які покладаються Конституцією на Прикордонну службу України, було б виправданим закріпити в оновленому Основному Законі положення про порядок затвердження її загальної структури, чисельності, визначення функцій, як це закріплено в Конституції стосовно Служби безпеки, Збройних сил, інших утворених відповідно до законів України військових формувань (сьогодні Прикордонна служба формально є демілітаризованою структурою).

Законопроектом передбачається зафіксувати в Конституції положення про те, що у Верховній Раді гарантується діяльність парламентської опозиції, організація і порядок діяльності якої (як і парламентської коаліції) мають бути встановлені законом про Регламент Верховної Ради України.

В проекті не знайшло відображення положення, що є в нинішній редакції Основного Закону, про те, що парламентська коаліція формується за результатами виборів, за якими в парламенті утворюються фракції. Водночас вилучені положення про таку підставу припинення повноважень народного депутата України, обраного від політичної партії (блоку політичних партій), як невходження його до складу депутатської фракції цієї партії (блоку) або виходу із фракції.

В принципі це відповідає вимозі, яку постійно висуває Венеціанська комісія, – про неприпустимість імперативного депутатського мандата. Але в нинішніх умовах України це означатиме, по суті, легалізацію ганебної практики, коли деякі народні депутати багато разів перебігають з однієї фракції до інших, не рахуючись з тим, які обіцянки вони давали своїм виборцям, але депутатських мандатів не позбавляються.

За президентом зберігається право вето на ухвалені Верховною Радою Закони, крім законів про внесення змін Конституції України.

Передбачається ліквідація інституту місцевих державних адміністрацій, певне розширення повноважень органів місцевого самоврядування – рад, їх виконавчих органів. Зокрема, сільські, селищні, міські, районні, обласні ради зможуть надавати у порядку, визначеному Законом, в межах відповідної адміністративно – територіальної одиниці статус спеціальної російській мові, мовам інших національних меншин України.

ІІІ

Законопроект також містить низку пропозицій про уточнення, більш чіткий виклад деяких положень чинної Конституції. Зазначається, зокрема, що Верховна Рада є повноважною за умови не тільки обрання, а й складення присяги не менше як двома третинами народних депутатів від їх конституційного складу;

враховується створення й існування в державі Служби зовнішньої розвідки;

передбачається створення Державного бюро розслідувань, голова якого має призначатися Верховною Радою за поданням президента;

дані визначення поняття громади , сутності і змісту місцевого самоврядування, про його матеріальну і фінансову основу, керівні органи самоврядних структур, порядок їх обрання чи формування, строки і порядок здійснення ними повноважень та інші.;

про термін несформування парламентської коаліції як підставу для дострокового припинення повноважень Верховної Ради -30 днів замість протягом одного місяця;

певне збагачення змісту засад адміністративно-територіального поділу України та інші.

ІV

При всій важливості зазначених новацій, ініційованих президентом, значна частина його пропозицій спрямована на суттєве розширення президентських повноважень одночасно із звуженням прерогатив парламенту і Уряду.

Зокрема, за чинною Конституцією Голова Антимонопольного комітету, Голова Державного Комітету телебачення і радіомовлення, Голова Фонду державного майна призначаються Верховною Радою за поданням прем’єр-міністра. Верховна Рада має право звільняти зазначених осіб з посад.

В президентському законопроекті ці повноваження парламенту взагалі не передбачаються. Натомість зазначається, що президент призначає на посади та звільняє з посад (без подання Уряду чи прем’єр-міністра) Голову Антимонопольного комітету, а також голів та членів національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, у сферах зв’язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг.

V

Місцеві державні адміністрації ліквідуються. Але замість них передбачається заснування інституту представників президента по всій вертикалі (регіон – район) з дуже широкими повноваженнями. Вони призначатимуться на посади та звільнятимуться з посад безпосередньо президентом (без подання Уряду чи прем’єр-міністра). При здійсненні своїх повноважень президентські представники будуть підзвітні президенту, відповідальні та підконтрольні тільки перед ним. Представники президента в областях координуватимуть діяльність представників в районах. Особливості організації та діяльності представників президента в регіонах і районах мають бути визначені окремим законом.

Звертаються на себе увагу й такі обставини. В поданому президентом законопроекті, по-перше, відсутнє положення про те, що «виконавчу владу в районах здійснюють виконавчі органи відповідних районних рад», яке було у попередній редакції проекту, а по-друге, в не вживається термін “виконавчий комітет”, який використовувався у попередніх варіантах проекту стосовно місцевих рад (крім обласних: щодо них говорилося, що вони утворюють “виконавчий орган”). Тепер передбачається, що в усіх радах, починаючи з сільської, утворюється “виконавчий орган”. Чим це викликане – з тексту законопроекту з’ясувати неможливо.

На представників президента покладається здійснення нагляду на відповідній території за відповідністю Конституції та законам України актів органів місцевого самоврядування та територіальних органів центральних органів виконавчої влади.

Представники президента координуватимуть взаємодію територіальних органів центральних органів виконавчої влади (передусім силових структур, контролюючих органів).

А в умовах надзвичайного або воєнного стану вони будуть спрямовувати та організовувати діяльність усіх територіальних органів центральних органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування.

Законом, зазначається в проекті, представникам президента можуть бути надані й інші повноваження.

За поданням президентських представників президент зупинятиме дію рішень Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи органу місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності законам Конституції України з одночасним зверненням – до Конституційного суду щодо їх конституційності.

Встановлення висновком Конституційного Суду порушення рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи органу місцевого самоврядування Конституції України слугуватиме підставою для, дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування не матимуть впливу на діяльність представників президента. Варто у цьому зв’язку нагадати, що зараз місцеві ради мають право висловлювати недовіру главам місцевих державних адміністрацій, які, до того ж, призначалися і звільнялися з посад президентом за поданням Кабінету Міністрів.

Це означає створення в Україні досить жорсткої, централізованої, підпорядкованої особисто главі держави вертикалі влади, до функціонування якої не матиме відношення навіть Уряд.

Багаторічний вітчизняний досвід свідчить, що наявність в регіоні (чи районі) двох паралельних органів нерідко призводить до конфліктних ситуацій, з’ясування, хто є головним, старшим. Особливо це може проявитися ще й тому, що представники президента, функції яких, за проектом, зводяться до нагляду і контролю, практично ні за що не відповідатимуть. Ставлення до “наглядачів” у нашому суспільстві відоме.

VІ

Важко погодитись з пропозицією про вилучення з тексту Конституції пункту 5 статті 121 про повноваження Прокуратури України здійснювати нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

До органів прокуратури щороку звертається для захисту порушених прав і свобод близько мільйона громадян. Значна частина їх скарг задовольняється. Позбавлення органів прокуратури цього повноваження може викликати масове незадоволення людей. Бо складається явно не нормальна для держави, яка називає себе правовою, ситуація. Пропонується при оновленні Основного Закону функція нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами з повноважень органів прокуратури вилучити, але кому вона передається, не зазначається. Хоча ця проблема в нинішній державі є дуже гострою. Судовий захист сьогодні не в змозі оперативно вирішувати іі, захищати порушені права і свободи людей. Об’єктивно це призведе до суттєвого звуження можливостей громадян захищати свої права і свободи.

VІІ

Мета введення в Основний Закон держави поняття “регіони”, до яких віднесені Автономна Республіка Крим, області, міста Київ і Севастополь, в проекті не розкриваються.

VІІІ

Якими будуть практичні результати пропонованих новацій стосовно місцевого самоврядування, покаже життя. Багато залежатиме, насамперед, від того, як на практиці будуть реалізовані положення про те, що обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування має відповідати повноваженням, передбаченим Конституцією і законами України.

Звертає на себе увагу та обставина, що визначення компетенції органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб проектом віднесене до окремого закону, який ще потрібно розробити і прийняти. У чинній Конституції їх повноваження стисло виписані (вдало чи ні – то інше питання).

Оскільки регіони мають різні умови і різні можливості, навряд чи виправданим є виключення з тексту Основного Закону положення про фінансову підтримку державою місцевого самоврядування.

Потрібно замінити більш зрозумілими для широкого загалу термін «принцип субсидіарності».

Проектом серед повноважень Верховної Ради передбачається обрання суддів безстроково, а також утворення президентом судів. Чи узгоджується це з раніше прийнятими парламентом законами стосовно реформи судової системи?

VІІІ

Президент П.О.Порошенко у Привітанні з нагоди Дня Конституції України стверджує, що після прийняття запропонованих ним змін до Основного Закону “ми докорінно змінимо принципи організації місцевої влади, яка не знала реформування від початку 90-х років”.

Насправді організація влади на місцях зазнала кількох трансформацій. Після серпневого (1991р.) перевороту і заснування інституту президентства в Україні відбулося так зване “роздержавлення” рад – місцеві ради позбавлялися повноважень державної влади і перетворювалися на органи місцевого самоврядування. Згідно з ухваленими в лютому 1992 року законами “Про місцеві Ради і місцеве самоврядування” та “Про представників Президента України” президенту, як главі держави, стали підпорядковуватись всі органи управління і самоврядування - з верху до низу, в тому числі місцеві ради, – через представників президента, яких він призначав.

Ця конструкція тоді себе не виправдала , створювала передумови для виникнення постійних конфліктів між радами і представниками президента.

Ухваленими в лютому 1994 році законами “Про місцеві органи влади України” та “Про місцеві Ради народних депутатів” (цей Закон був прийнятий лише в першому читанні) скасовувався інститут представників президента на місцях, формально відновлювалась роль рад як органів державної влади, ради та їх виконавчі органи знову підпорядковувались по вертикалі, президент втрачав законодавчо надані важелі впливу на місцеві органи влади.

У 1995 році, незабаром після обрання президентом України Л.Д.Кучми був ухвалений новий Закон “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування”, згідно з яким були засновані місцеві державні адміністрації в районах і областях. Вони фактично перебрали на себе повноваження представників президента на місцях. Глави адміністрацій призначалися і звільнялися з посад президентом за поданням Кабінету Міністрів.

Однак ця система, що була закріплена в ухваленій в 1996 році Конституції України й діє сьогодні, не усунула конфліктів як на місцевому, так і на загальнодержавному рівні, не забезпечила ефективного, злагодженого управління місцевими і загальнодержавними справами.

Цього не можна не враховувати при здійснюваному зараз реформуванні організації влади в державі.

ІХ

Загальний підсумок.

В разі прийняття ініційованого президентом П.О.Порошенком проекту Закону про внесення змін до Конституції України глава держави офіційно, на рівні Основного Закону, зосередить в своїх руках не тільки безпосереднє керівництво сферою оборони і зовнішньополітичною діяльністю, а й досить широкі повноваження в надзвичайно важливих питаннях економічної політики, а через своїх представників в регіонах і районах, яких він призначатиме і звільнятиме одноосібно, фактично підпорядкує собі і всю вертикаль органів виконавчої влади і самоврядування – місцевих рад та їх виконавчих органів.

Таких конституційних повноважень не мав досі жоден президент України.

Х

Окремого обговорення потребує питання про порядок внесення змін до Конституції у зв’язку з намаганням певних сил, посилаючись на положення Закону про всеукраїнський референдум, конституційність яких викликає сумнів, нав’язати суспільству прийняття нової редакції Конституції України без дотримання вимог розділу XIII чинного Основного Закону.

Фракція Компартії України у Верховній Раді України

1 липня 2014 року